日本煤礦安全做法及啟示
2018年6月19日至7月27日，筆者有幸參加了應(yīng)急管理部組織的2018年第一期中日煤礦安全技術(shù)培訓合作項目，了解了日本在煤礦安全理念、安全文化、安全管理、安全監(jiān)督、政策法規(guī)等方面的做法，在此加以梳理，以資借鑒。
日本煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展概況
日本已有200多年的煤炭開采歷史。1961年，日本的煤礦數(shù)量為673個，煤炭產(chǎn)量為5448萬噸，是煤炭開采的鼎盛時期。2017年底，保留著12個煤礦，2017年煤炭產(chǎn)量約137萬噸精煤。
從20世紀60年代后期開始，日本利用市場競爭與政府引導兩種手段，逐步完成煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，煤炭不再成為能源主導產(chǎn)業(yè)。從國際形勢看，先后受到能源革命、兩次石油危機、日元持續(xù)快速升值、國際煤炭市場煤價走低的影響；從政策層面看，實行低效煤礦治理整頓和促進高效煤礦現(xiàn)代化、煤礦事故死亡1人高達5000萬日元賠償費用等政策；從開采條件看，礦井進入深部開采、災害嚴重、安全投入加大、環(huán)境污染治理費用高等不利條件，共同使得日本煤礦數(shù)量大幅度減少。
日本煤礦安全生產(chǎn)狀況
日本煤礦歷史上事故多發(fā)，最大的一次礦難是1914年方城煤礦瓦斯煤塵爆炸事故，死亡687人，年煤礦事故死亡人數(shù)最多的是1944年，死亡1868人。20世紀50年代至60年代，日本經(jīng)歷了一個事故高發(fā)期，1963年三池煤礦煤塵爆炸事故，死亡458人，重傷675人；1965年山野煤礦瓦斯爆炸事故，導致237名礦工死亡。經(jīng)過持續(xù)努力，從2001年至今，煤礦實現(xiàn)了“零死亡”。特別是在推行“零災害”運動后，煤礦工傷率也持續(xù)下降。
日本礦山安全監(jiān)督體制
日本《礦山安全法》對礦山安全監(jiān)督體制的機構(gòu)設(shè)置、人員構(gòu)成、職權(quán)范圍等作了明確的規(guī)定，建立完善了中央垂直管理的礦山安全監(jiān)督體制。在經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省設(shè)立礦山安全課和煤炭安全室，對全國各類礦山行使監(jiān)督職權(quán)；在礦山數(shù)量較多的地區(qū)設(shè)立9個產(chǎn)業(yè)保安監(jiān)督部，并在礦山數(shù)量集中的市設(shè)立礦山保安監(jiān)督署，從事安全監(jiān)督的公務(wù)員為礦務(wù)監(jiān)督官。
日本礦務(wù)監(jiān)督官擁有進入檢查權(quán)、緊急命令權(quán)、司法警察權(quán)，并負責對企業(yè)年度安全計劃和政府安全補貼申請進行審核。除檢查安全生產(chǎn)外，還對開采造成的地表塌陷、廢水污染、矸石排放、大氣污染、噪音污染等進行檢查。礦務(wù)監(jiān)督官實行定期檢查制度，煤礦發(fā)生事故也不會被追責。
值得學習借鑒之處
日本煤炭行業(yè)經(jīng)歷了“發(fā)展—產(chǎn)量增加—事故多發(fā)—技術(shù)研發(fā)—加強監(jiān)管—安全狀況穩(wěn)步好轉(zhuǎn)—煤礦逐漸關(guān)閉”的過程，其發(fā)展的歷程及積淀的管理經(jīng)驗值得我們參考、學習和借鑒。
樹立“零災害”理念。“零災害”（災害包括死亡和誤工3天以上工傷）運動，是源于美國、興起于日本的安全生產(chǎn)活動，是發(fā)達國家進入工業(yè)化中期之后解決居高不下生產(chǎn)安全事故的重要手段。20世紀60年代至70年代，隨著日本經(jīng)濟高速發(fā)展，工作現(xiàn)場的死亡率逐步升高，70年代日本GDP排名世界第二，工亡人數(shù)每年6000多人。為了有效遏制這種現(xiàn)象，日本政府提出了“人的生命重于地球”的安全理念，1973年日本中央勞動災害防止協(xié)會在全國生產(chǎn)行業(yè)中提出“零災害”理念，推廣“零災害”運動。1982年，礦業(yè)勞動災害防止協(xié)會也推廣這一活動，使煤礦事故大幅度下降。
推行“自主保安”體制。20世紀60年代，日本政府采取了修改安全法規(guī)、出臺指令性規(guī)定、增加礦務(wù)監(jiān)督官等措施以防止煤礦事故，但收效不大。于是，政府開始改變以監(jiān)督為主的管理方法，改為以自主安全管理為主，政府監(jiān)督為輔，讓經(jīng)營者自己承擔安全責任。1964年，通過修改法律確立“安全第一、生產(chǎn)第二”“自主保安”的安全理念，推行以經(jīng)營者為主體的保安責任體制，要求煤礦企業(yè)建立健全安全委員會、內(nèi)部安全監(jiān)督課、安全生產(chǎn)管理課3套安全管理機構(gòu)。在煤礦工作中堅持“安全五原則”，即保護自己、保護同事、遵守規(guī)定、不知道的事情不干、不懂的事情就問。
人性化的“手指口述”。日本煤礦安全管理的主要特點是，在生產(chǎn)過程的細節(jié)上下功夫，廣泛推廣JR（日本鐵路公司）創(chuàng)立的對安全危險預知的“手指口述”法，即不管是誰，上班前，必須了解工作場所的危險源，對所有要遵守的事項和所制定的措施逐一“手指口述”加以確認才能工作，完成操作后也要確認，提高礦工對外界的注意力。
大力推行自動化建設(shè)。日本煤礦通過提高機械化、自動化程度，解放了人力，減少了事故隱患，提高了安全水平。如，釧路煤礦采、掘、機、運、洗、裝全部實現(xiàn)了機械化，部分實現(xiàn)了自動化。井下運輸皮帶使用自動巡檢機器人，主提升機房、主要通風機房、中央變電所、主排水泵房等地點都實現(xiàn)了無人值守自動控制；井口安裝鋼絲繩24小時連續(xù)監(jiān)視裝置；使用瓦斯自動抽放系統(tǒng)，根據(jù)設(shè)定的瓦斯?jié)舛群屯咚箟毫Γ詣雨P(guān)閉或打開瓦斯抽放閘門，控制抽采濃度。
完善的安全培訓體系。釧路煤礦煤炭技術(shù)研修中心有非常完善的實驗設(shè)施，覆蓋了煤礦主要災害現(xiàn)象的再現(xiàn)、重要生產(chǎn)工藝演示和防災救災實訓三個方面內(nèi)容。這些實驗室和設(shè)施，側(cè)重于實際操作和體驗，為新員工的安全技術(shù)培訓和管理層與救護隊進行防災救災演練提供了強大的技術(shù)支撐。
建立礦山安全法律體系。日本礦山安全法律體系包括三個層級：《礦山安全法》（國家法律）、煤炭礦山安全規(guī)則（經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省命令）、安全規(guī)定（煤礦安全作業(yè)規(guī)程）。在深重災難教訓面前，日本政府加強煤礦立法工作，1949年，頒布實施《礦山安全法》，建立了煤炭、金屬、石油3項安全規(guī)則。1994年這3項規(guī)則整合，統(tǒng)一為《礦山安全法》。2005年4月，日本第3次修訂《礦山安全法》，明確將礦山企業(yè)“自主安全”理念寫進法律。
努力實現(xiàn)“零災害”的目標。日本“零災害”目標的實現(xiàn)，主要基于兩點。一方面，“人的生命只有一次”“無權(quán)剝奪他人的幸福”理念深入人心，無論是誰都不愿意受傷，不愿意遭遇事故，每個人都渴望“零災害”，從而達成整個企業(yè)“全員向零災害挑戰(zhàn)”的共識。另一方面，為了企業(yè)的長期生存，維護良好的社會信譽，企業(yè)絕對不允許發(fā)生事故。經(jīng)過日積月累的努力，從一開始實現(xiàn)一天“零災害”，逐漸發(fā)展成一個月“零災害”、一年“零災害”，直至長期的“零災害”。
對我國煤礦安全工作的啟示
大力推進煤礦“四化”建設(shè)。“四化”建設(shè)是煤炭工業(yè)發(fā)展的方向，有利于減人提效，有利于降低成本，有利于改善工作環(huán)境，有利于安全生產(chǎn)。要引導煤礦在加強同高校進行科研合作的同時，充分發(fā)揮現(xiàn)場作業(yè)人員的經(jīng)驗積淀和聰明智慧，積極開展安全生產(chǎn)小革新、小創(chuàng)造、小發(fā)明和小設(shè)計，不斷提高煤礦的機械化、自動化和智能化程度，著力推進智能裝備和機器人研發(fā)應(yīng)用，努力實現(xiàn)遠程監(jiān)控和遠程操作，大幅度減少生產(chǎn)現(xiàn)場作業(yè)人員數(shù)量，最大幅度降低機械設(shè)備和現(xiàn)場作業(yè)環(huán)境對從業(yè)人員健康及生命造成的威脅。
充分發(fā)揮安全培訓作用。參觀體驗日本煤礦研修基地時，不少同志感嘆，從事煤礦工作幾十年，還是第一次這么深刻地了解瓦斯爆炸的威力、火區(qū)自然發(fā)火造成風流逆轉(zhuǎn)對整個礦井通風系統(tǒng)的危害。日本實現(xiàn)“零災害”，與其優(yōu)質(zhì)的職業(yè)安全培訓和社會化安全培訓緊密相關(guān)。日本安全培訓側(cè)重于實際操作和實驗，以及體驗式教學。
不斷健全法律法規(guī)體系。日本2005年對《礦山安全法》修訂后，精簡國家法律和經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省的規(guī)則，只做體制、機制性等基本性的規(guī)定，要求煤礦依照礦山安全有關(guān)的法律法規(guī)總要求，由各煤礦自己制定適合本礦的安全規(guī)定。我國出臺的關(guān)于煤礦安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)定、制度、文件過多，沒有考慮到各地煤礦的差異性，容易造成“一刀切”，執(zhí)行效果并不好。法律法規(guī)的修訂也相對滯后，不符合煤礦安全生產(chǎn)實際的一些文件制度亟待清理。
逐步完善監(jiān)管監(jiān)察機制。應(yīng)針對當前煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察系統(tǒng)存在的規(guī)避責任、進退兩難、重復執(zhí)法等問題，科學界定監(jiān)管與監(jiān)察隊伍的職責權(quán)限，合理分配煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察力量。把隱患排查治理、現(xiàn)場安全管理等具體細節(jié)交給企業(yè)自己去辦，讓監(jiān)管監(jiān)察隊伍集中精力層層推進國家政策落地生根，突破重點難點，依法開展執(zhí)法活動，減少臨時性、突擊性、運動式大檢查，確保監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法效果。
（作者單位為山西煤礦安全監(jiān)察局長治監(jiān)察分局）